Es un gran gusto para mi el terminar el seminario de Indigenismo de la Maestría de Negocios Internacionales de la Universidad Francisco Marroquín analizando El Convenio 169 de la OIT pues, sin lugar a duda, este es el instrumento jurídico más importante por ser el único instrumento internacional adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 1969, y ya ratificado[1] por Noruega, México, Colombia, Bolivia, Costa Rica, Paraguay, Perú, Honduras, Dinamarca, Guatemala, Países Bajos, Fiji, Ecuador y Argentina.
El ensayo se divide en dos la primera parte esta basada en un analisis de forma del convenio, la segunda abarca conclusiones personales actuales y a futuro.
Al ver la lógica de su estructura me parece una estructura adecuada la cual hace posible la presentación de reclamaciones ante la Oficina Internacional del Trabajo que puede iniciar una investigación y, en caso necesario, la queja puede llegar a la Corte Internacional de Justicia. Como se sabe, la CIDOB ha denunciado el otorgamiento de 27 concesiones forestales sobrelapados en territorios indígenas "inmovilizados". El convenio esta dividido en tres secciones principales y cada una de ellas tiene varias partes. La primera sección se aboca a la política general que los gobiernos deben seguir en sus relaciones con los pueblos indígenas y tribales. La segunda sección trata varios temas sustantivos en una forma mucho más específica. Y la sección final trata de asuntos generales y administrativos, aunque aspectos de orden administrativo también pueden encontrarse en las demás secciones del Convenio. Esta descripción es válida en América del Norte, Central y del Sur, y en ciertas regiones del Pacífico”[2].
Para los indígenas presentes en la elaboración del Convenio la inclusión del término pueblo fue considerado un logro de gran importancia porque abrió una perspectiva sobre el derecho para determinar libremente su estatus político así como su propio desarrollo económico, social y cultural. Sin embargo, la utilización del término en la Convención 169 esta provisto de un candado: “La utilización del término "pueblos" en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional.” Antes de todo hay que señalar que a pesar de que en el derecho internacional, como la Carta de la Naciones Unidos de 1945, se habla de pueblos, el término nunca ha sido definido de manera satisfactoria. En efecto, la organización de los Naciones Unidas no es una organización de naciones ni de pueblos si no una organización de Estados. A pesar de la ideología decimonónica del estado-nación y la idea de que a cada nación le corresponde un Estado, de hecho Estado y nación o pueblo son entes muy diferentes. La mayoría de los Estados existentes abarcan varios pueblos (y minorías) entre los cuales a menudo existen relaciones a-simétricas de dominio.
Asimismo, el Convenio 169 adopta el término "territorio". El artículo 14 dice, prescriptivamente, que "Deberá reconocerse a los pueblos interesados los derechos de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan". Con cierta ambigüedad, por no referirse al Artículo 14, el Convenio 169 aclarece que La utilización del término "tierras" en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera. (Art. 13) De esta manera el Convenio se refiere a la "hábitat" principalmente en términos de recursos utilizados. Aunque se mencione la importancia especial de la tierra para las culturas y valores espirituales de los pueblos indígenas, no se establece una clara vinculación con las "costumbres e instituciones propias" mencionadas en el mismo Convenio. El Convenio 169 trata el "territorio" como recurso, por un lado, y como espacio espiritual, por el otro, pero evita hablar del territorio como espacio político o de jurisdicción.
En cuanto a la delimitaciòn de la aplicación según el articulo 1 del convenio se aplica el convenio a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial.
Además que se aplica a los pueblos en países independientes según el articulo 2 los gobiernos deben asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados una acción coordinada. Sin embargo según el artículo 38 del mismo establece que ese convenio obligara únicamente a aquellos miembros de la Organización Internacional del Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el Director General.
La flexibilidad del convenio se ve tanto en el artículo 13 y 16 en donde las disposiciones establecidas aclaran que se darán siempre que no choque con la ley. Así mismo el artículo 34 establece que la naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al convenio deberán determinarse con flexibilidad, teniendo en cuenta las condiciones propias de cada país. Esto no significa que los gobiernos puedan aplicar el convenio como quieran, sino que se deben tomar distintas medidas teniendo en cuenta la diversidad de países y culturas. Cabe destacar que no existe una solución única para los problemas de los pueblos indígenas y tribales del Brasil, el Canadá, la India, Rusia, las Filipinas o de otros países. Cada caso amerita una solución flexible y adaptada a la situación nacional específica.
Las reformas constitucionales que han sobrevenido en los países latinoamericanos en los últimos tiempos así como la ratificación del Convenio 169 de la OIT significan una ruptura, por lo menos simbólica, con la ideología nacionalista decimonónica. Incluso se ha dicho que tal vez estamos entrando en una era de constitucionalismo pos-nacionalista que permite sentar las bases para una nueva convivencia entre pueblos.
Desde que Guatemala ratificó el Convenio 169 asumió jurídicamente compromisos para cumplir cada una de las disposiciones del Convenio. Sin embargo diversas consideraciones indican que las necesidades de estas minorías no han sido atendidas desde su origen con realismo y justicia.
La población indígena en Guatemala pese a haber ratificado el Convenio hace más de 10 años no aprecia avances en la situación de discriminación, pobreza y exclusión social, términos dolorosos que acompañan al indígena desde el registro de su nacimiento, como un documento imborrable que portará junto a su documento de identificación.
En un intento de integración, los grupos indígenas se desplazan hacia las áreas urbanas, donde pasan a constituir grupos de extrema pobreza, habitando sectores marginales de la metrópolis. Sus cartas a jugar están lejos de las de un ganador, pues no ha alcanzado competencias académicas en beneficio de la integración social. El gobierno guatemalteco no ha establecido mecanismos orientados a fortalecer la incorporación de los indígenas al quehacer económico, condicionando la inevitable migración a la formación de precarios grupos suburbanos que apoyados en el origen cultural deben establecer sus propias redes de apoyo y asistencia
Así mismo Considero que la aplicación del Convenio 169 debe contar con una enorme voluntad política de los amos, descendientes o herederos de los fundadores del Estado, pues hasta la fecha, en nuestro país, las consultas a los pueblos indígenas sobre la explotación de recursos naturales existentes en sus territorios son totalmente nulas.
Considero también que el cumplimiento del Convenio va a depender de la lucha legal, política y técnica de los pueblos indígenas. El propio ordenamiento jurídico ofrece herramientas para la defensa y garantía de los derechos colectivos. Dentro de estas tenemos el juicio o acción de amparo, acción de inconstitucionalidad. Están asimismo las instancias supranacionales tales como la posibilidad de plantear una queja o reclamación ante los órganos de control de la OIT y la Comisión y Corte Interamericanas de Derechos Humanos.
1. El Convenio 169 se ha convertido en una importante referencia por ser el único instrumento legal específico vigente y por la inclusión simbólicamente significativa de los términos "pueblos" y "territorios";
2. Una lectura detallada del Convenio muestra que el mismo da fundamento a ciertos derechos, pero también revela muchísimos candados.
3. La aplicación del Convenio ha sido errática. Aparentemente, la resistencia por parte de los gobiernos, que forman parte de los comités y comisiones tripartitas de la OIT esta creciendo ante la apropiación política del Convenio 169 por parte de los movimientos indígenas (Gómez, 1999);
4. La OIT dispone de pocos mecanismos efectivos para hacer cumplir sus recomendaciones. Esto depende más bien de la presión de la opinión pública o de presiones diplomáticas.
"Falta un verdadero compromiso y no se necesita más que buena voluntad de los involucrados: Estado, pueblos indígenas y el resto de la población, todos quienes comparten un mismo territorio".
FUENTES CONSULTADAS
1. Guía para la aplicación judicial: Los Derechos de los Pueblos Indígenas
en el Convenio 169 de la OIT (Organización Internacional del Trabajo).
Oficina de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los derechos
Humanos.
2. Jorge Gonzáles Galván. El Convenio 169 de la Organización
Internacional del trabajo sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y
las obligaciones de México con su ratificación.
3. Lee Swepston, Graciela Jolidon, Francesca Fonseca y Finn Andersen.
Convenio Número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Un Manual del
Equipo del Proyecto para Promover la Política de la OIT sobre Pueblos
Indígenas y Tribales.
4. Pueblos Indígenas y tribales. Guía para la Aplicación del Convenio Num.
169. Organización Internacional del Trabajo (OIT).
5. Magdalena Gómez. Lectura Comentada del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo. INI, México., 1995.
6. Pedro García Hierro. Pueblos Indígenas y Derechos Humanos: EL
CONVENIO 169 de la OIT. Vigilancia y Exigibilidad. Centro de Accesoria
Laboral del Perú (CEDAL).
7. Lecturas suministradas por el Dr. Zapeta
[1] Todos los países desarrollados o en vías de desarrollo Miembros de la OIT, e incluso aquellos que no tienen pueblos indígenas en su población nacional, pueden ratificarlo. Las ratificaciones en estos últimos casos son una prueba de solidaridad hacia los pueblos indígenas y tribales.